Президент России — официальный сайт

Выступления и стенограммы   /

Сегодня жилищный фонд России составляет более 2,7 млрд.кв.м общей площади, средняя обеспеченность населения жильем — 18,6 кв.м на человека.

Уровень капитальности жилищного фонда, его благоустройства и обеспеченности населения жильем невысок по сравнению с аналогичными показателями в странах с развитой рыночной экономикой. Между тем, если сравнить доходы населения и качество жилищного фонда, то по уровню доходов Россия тяготеет к странам с самыми низкими доходами населения, а по показателям качества жилищного фонда находится на уровне стран с доходами населения выше средних. Можно с уверенностью сказать, что ни в одной стране мира, где население имеет столь низкие доходы как в России, оно не владеет таким благоустроенным и капитальным жилищным фондом.

Таким образом, для большинства семей жилье сегодня — это самое большое богатство, обеспечивающее приемлемый уровень жизни. Именно теплая благоустроенная квартира сегодня стала основой сохранения здоровья и психологической устойчивости семей в условиях падения реальных доходов, ухудшения рациона питания и потери возможностей полноценного отдыха.

За десятилетие, предшествующее жилищной реформе, запросы на жилье претерпели в России качественные изменения. К началу 90-х годов произошло относительное насыщение минимально необходимой площадью (“крышей над головой„) и появились новые требования к жилищу: комфортности, планировке помещений, местоположению. Большинство семей в это время стремилось построить себе “второе„ жилище — летний дом, а при наличии средств — загородный дом для круглогодичного проживания. Таким образом, жилищная проблема приобрела новые черты, отличные от тех, которые она имела в шестидесятые годы, что было связано с закреплением в массовом сознании современных представлений о нормальных стандартах жилищной обеспеченности.

Центром жилищной реформы стали не коренные преобразования в инвестиционной деятельности — реальном секторе экономики, что было крайне необходимо, а приватизация существующего жилого фонда, на который жильцы квартир и без приватизации имели набор прав, который мало чем отличал их от собственников квартир на западе, и снятие всех ограничений на индивидуальное и дачное строительство.

Однако эти институциональные преобразования автоматически не привели к более эффективному использованию существующего жилого фонда и улучшению жилищных условий семей. Права граждан на улучшение жилищных условий все последующие годы реализовывались крайне неудовлетворительно.

Безусловно, основными причинами ухудшения содержания жилищного фонда и падения объемов жилищного строительства являлись причины макроэкономического характера, не связанные непосредственно с процессами, происходящими в жилищном секторе экономики. Однако следует отметить и то, что излишняя идеологизация принимаемых правовых актов, поспешность и недостаточная экономическая проработка также усугубляли ситуацию.

Таким образом, к концу 2000 г. сохранение существующего жилищного фонда и последовательное замещение ветхого, аварийного и морально устаревшего жилья новым стали важнейшими задачами настоящего и будущего. Решение их крайне осложнено ограниченностью финансовых ресурсов населения и государства.

Именно такое содержание имеет, на наш взгляд, жилищная проблема сегодня.

Сегодня, когда особенно трудно решаются проблемы инвестирования, сохранение жилищного фонда и инженерной инфраструктуры селитебных территорий через проведение капитального ремонта и реконструкции позволяет достичь наибольшего экономического и социального эффекта при ограниченности финансовых ресурсов. Улучшая качество содержания жилищного фонда можно предотвратить его преждевременное выбытие и в какой‑то мере компенсировать сокращение инвестиций в новое строительство.

В настоящее время по различным оценкам от 12 до 15% жилищного фонда нуждается в капитальном ремонте. Из года в год увеличивается доля жилищного фонда, подлежащего сносу. Это объясняется сокращением финансирования капитального ремонта и реконструкции жилищного фонда за период с 1990 г. по 1998 г. почти в пять раз. Форсированное выбытие вовремя не отремонтированного жилищного фонда может привести к тому, что жилищное строительство не будет в состоянии его компенсировать. Это, в свою очередь, приведет к ухудшению условий проживания населения и к потере семьями сколь либо приемлемых жилищных условий. Следует с сожалением признать, что ориентиры за последнее десятилетие кардинальным образом изменились. Для подавляющей части семей покупка квартиры или строительство стали весьма иллюзорными. Резко упавшие в 1998 г. доходы заставляют все в большей степени задумываться о сохранении имеющегося жилья.

Качество проживания в значительной мере определяется надежностью работы систем инженерного оборудования селитебных территорий — водоснабжения, теплоснабжения, электроснабжения и т. д. Только ритмичная и безаварийная работа данных систем может обеспечить, особенно в зимнее время, нормальные условия проживания семей. Сегодня состояние инженерного оборудования селитебных территорий в городах вызывает серьезные опасения. Задача поддержания в рабочем состоянии сетей и головных сооружений инфраструктуры, обслуживающей население городов, выходит на уровень проблем национальной безопасности. Аварии на сетях, особенно в зимнее время года, губительно сказываются на здоровье населения, особенно женщин, детей, стариков.

Жилищное хозяйство страны находится в тяжелом положения из‑за недостатка средств. В действительности оно финансируется из всех источников не более, чем на 50% от необходимого уровня, который может обеспечить воспроизводство основных фондов.

С 1993 по 2000 гг. платежи населения в составе затрат жилищно-коммунальных предприятий на содержание жилья, производство и поставки коммунальных услуг выросли с 2–3% в 1992 году до 40–50% в различных районах Российской Федерации в 2000 году.

Поскольку темпы роста затрат по предоставлению жилищно-коммунальных услуг увеличивались опережающими инфляцию темпами, доля бюджетных дотаций на содержание жилищного фонда и на разницу в ценах на тепловую энергию в городских бюджетах не уменьшилась. Ситуация осложнилась крайне неблагоприятной динамикой реальных доходов населения, в связи с чем рост ставок оплаты жилищно-коммунальных услуг населением происходил особенно болезненно.

Кризис 1998 г. особенно больно ударил по населению и еще больше обострил ситуацию в жилищно-коммунальном хозяйстве. По предварительным расчетом за период с 1996 по 1998 годов предоставление услуг отраслями жилищно-коммунального хозяйства по основным видам деятельности в сопоставимых ценах сократилось почти в два раза. Таким образом, можно сказать, что ситуация в жилищно-коммунальном хозяйстве усугубляется: ухудшается содержание жилищного фонда, сокращаются объемы его ремонта, а также возможности модернизации, реконструкции и развития коммунальных сетей и сооружений.

Сегодня тяжесть по содержанию жилищного фонда все в большей мере ложится на плечи населения, однако на всех уровнях власти понимают, что существует некий рубеж возможностей, перейдя который нельзя будет получить ничего, кроме массовых неплатежей за жилье и коммунальные услуги.

Преодоление монополизма в отраслях жилищного и коммунального хозяйства, внедрение рыночных отношений в обслуживание жилья, совершенствование управления жилищным фондом и, наконец, просто разумное и добросовестное хозяйствование, по мнению большинства специалистов, может обеспечить снижение затрат в пределах 15–20%. Это, конечно, не мало, но недостаточно для поддержания жилья в нормальном состоянии и обеспечении его воспроизводства, учитывая потребности и объемы его финансирования.

Не умаляя значение всех направлений совершенствования управления жилищно-коммунальным хозяйством, следует все‑таки признать, что ключевым вопросом является совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг. Только рациональная и справедливая система платежей позволит стимулировать активность собственников и нанимателей жилья, особенно наиболее активной их части — обеспеченных слоев населения, что реально приведет к контролю собственника над объемами и стоимостью предоставляемых ему услуг и решит проблемы, которые уже много лет, в том числе и в последние годы, не может решить государство.

Кризисное состояние коммунального хозяйства характеризуется дотационностью отрасли и неудовлетворительным финансовым положением, высокой затратностью, отсутствием экономических стимулов снижения издержек на производство коммунальных услуг, неразвитостью конкурентной среды и, как следствие, высокой степенью износа основных фондов, неэффективной работой предприятий, большими потерями энергии, воды, других ресурсов.

Система жилищно-коммунального хозяйства, доставшаяся в наследство от периода развития плановой экономики, является крайне неэффективной и затратной. Содержание этой системы в ее нынешнем виде непосильно ни для потребителей жилищно-коммунальных услуг, ни для бюджетной системы.

В начале периода экономических реформ большая часть государственной собственности в жилищной сфере (жилищный фонд и объекты коммунальной инфраструктуры) были переданы в муниципальную собственность и, в меньшей части, в собственность субъектов Российской Федерации. Муниципализация жилищно-коммунальной сферы произошла в тот период, когда эта сфера во все большей степени становилась дотационной, поскольку тарифы на жилищно-коммунальные услуги не были затронуты в процессе либерализации цен. Предполагалось, что в течение достаточно короткого периода будет завершен переход к бездотационному функционированию жилищно-коммунальной сферы, вследствие чего нсоздавались механизмы, гарантирующие достаточность ресурсов муниципальных бюджетов по выполнению своих обязательств по дотированию предприятий жилищно-коммунального хозяйства в части, непокрываемой платежами потребителей. Однако социально-экономическая ситуация не позволила завершить переход к покрытию стоимости жилищно-коммунальных услуг за счет средств потребителей, включая население. К настоящему времени население оплачивает около 60% стоимости жилищно-коммунальных услуг исходя из установленных ставок и тарифов, фактически, с учетом льгот и субсидий — около 40%.

Потребности региональных и муниципальных бюджетов частично учитывались в рамках межбюджетных отношений (выравнивание бюджетной обеспеченности через механизм трансфертов из фонда финансовой поддержки регионов), однако в условиях острого бюджетного кризиса это не могло существенным образом повлиять на достаточность и устойчивость бюджетного финансирования. Если в немногочисленных регионах-донорах сохраняется относительно благополучное положение с финансированием отрасли, то в регионах-получателях финансовой помощи объем бюджетных дотаций снизился, в ряде случаев, до одной трети от расчетной потребности в них.

Попытка выхода на бездефицитные бюджеты на местном уровне привела к снижению финансирования жилищно-коммунального хозяйства, непризнанию и нефинансированию необходимых затрат. В результате произошло резкое увеличение уровня износа основных фондов.

В 2000 году недофинансирование составило более 59 млрд.руб., или около 20% от объема необходимых средств в жилищно-коммунальном хозяйстве. Проблема усугубляется огромным объемом накопленной задолженности в жилищно-коммунальной сфере, образовавшейся, в первую очередь, в результате невыполнения своих обязательств бюджетами всех уровней. Объем дебиторской задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства составил на конец 2000 года 168,1 млрд. рублей, в тоже время объем кредиторской задолженности предприятий ЖКХ превысил — 245,1 млрд. рублей. Кроме того, из‑за нескоординированной тарифной политики увеличиваются убытки коммунальных предприятий.

Задолженности в коммунальном хозяйстве являются источником цепочки неплатежей, которая охватывает практически все отрасли экономики.

Выступив на начальном этапе экономических реформ в роли амортизатора социальных последствий, жилищно-коммунальная сфера Российской Федерации к настоящему времени сама превращается в источник угроз для социального и экономического развития страны.

Износ коммунальной инфраструктуры составляет более 60%, около четверти основных фондов полностью отслужили свой срок. Количество аварий выросло за 10 лет примерно в 5 раз и составило в 2000 году 70 аварий на 100 км сетей водоснабжения и 200 аварий на 100 км сетей теплоснабжения.

Потери тепла при эксплуатации существующих тепловых сетей значительно превышают нормативы. Потери с утечками из‑за внутренней и внешней коррозии труб составляют также 10–15%, а срок службы теплотрасс по этой причине в настоящее время в 4–6 раз ниже нормативного. Суммарные потери в тепловых сетях достигают 30% от произведенной тепловой энергии, что эквивалентно 65–80 млн.тонн условного топлива в год.

Перерасход топлива в котельных малой мощности из‑за плохой водоподготовки и неотлаженного процесса горения составляет 12,5% -и выше. КПД таких котельных колеблется в пределах 20–40%.

Планово-предупредительный ремонт сетей и оборудования систем водоснабжения коммунальной энергетики полностью уступил место аварийно-восстановительным работам, единичные затраты на проведение которых в 2,5–3 раза выше, чем затраты на плановый ремонт таких же объектов. Это еще более усугубляет нехватку ресурсов, ведет к лавинообразному накапливанию недоремонта и падению надежности. Одним из следствий такого положения стало обострение проблемы обеспечения населения России питьевой водой нормативного качества и в достаточном количестве. Из‑за повышенного загрязнения водоисточников традиционно применяемые технологии обработки воды стали в большинстве случаев недостаточно эффективными и не всегда обеспечивают подачу населению питьевой воды, соответствующей по качеству санитарным нормам. Более 40 % подаваемой в сеть воды не соответствует санитарным требованиям. Без кардинального решения этой проблемы невозможно сохранение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, решение многих социальных проблем, связанных с повышением уровня жизни людей.

Срочной модернизации требуют около 30 % мощностей водопровода −27,0 млн.куб.м и 16% водопроводных сетей — 73,6 тыс. км.

Мощность очистных сооружений канализации составляет 56,1 млн.куб.м в сутки. Протяженность канализационных сетей населенных пунктов достигла 1 15,9 тыс.км, из которых 19,7 тыс.км (17%) нуждается в срочной замене.

Из эксплуатирующихся канализационных очистных сооружений 60% перегружены, 38% сооружений эксплуатируются 25–30 и более лет и требуют срочной реконструкции 23 млн.куб.м в сутки. Дефицит мощностей канализационных сооружений в настоящее время достигает около 9 млн.куб.м в сутки.

Утечка и неучтенный расход воды в системах водоснабжения составляют в среднем по России 15 % (3339,2 млн. куб.м воды) от всей подачи воды в год, а в ряде городов утечки достигают 30%.

В 2000 году из общего количества аварий на водопроводно-канализацнонных сетях 53 % произошли по причинам их ветхости, поэтому дальнейшее увеличение износа сетей и сооружений приведет к резкому возрастанию аварий, ущерб от которых может значительно превысить затраты на их предотвращение.

Более 50 млн.кв. м. жилья находятся в ветхом жилищном фонде, что составляет около 2% жилья в стране, в этом фонде проживает около 2 млн.человек. Количество ветхого жилищного фонда за последние 10 лет возросло почти в 2 раза. В структуре расходов на жилищно-коммунальное хозяйство удельный вес капитального ремонта составляет 0,4% при нормативной потребности — 4–5%. В результате ежегодные объемы капитального ремонта снизились с 20–25 млн.кв. м. в начале 90-х годов до менее 5 млн.кв.м в конце десятилетия.

В этих условиях жилищно-коммунальные предприятия не имеют серьезных экономических стимулов оптимизации структуры тарифов, снижения нерациональных затрат материально-технических ресурсов. В итоге затраты, например, электроэнергии на производство и реализацию 1 куб.м воды на 30% выше среднеевропейского уровня. Численность персонала в расчете на 1000 обслуживаемых жителей в 1,5–2 раза выше, чем в аналогичных европейских предприятиях. Удельное потребление воды на одного жителя в 1,5–2 раза выше, чем в западноевропейских странах.

Данные аудиторских проверок показывают, с одной стороны, занижение тарифов от экономически обоснованного уровня (чаще всего при невыполнении необходимого регламента работ), а с другой стороны — наличие неиспользованных резервов (15–20%) даже при самых низких тарифах.

Закладываемые в тарифах, пусть и не на достаточном уровне, амортизационные отчисления и отчисления на капитальный ремонт по факту расходуются на покрытие текущих потребностей предприятий. Это ведет к проеданию ограниченных финансовых ресурсов.

Анализ большинства инвестиционных проектов по развитию систем коммунального обслуживания при этом показывает, что большинство из них направлено на экстенсивное наращивание мощностей и в значительно меньшей степени предполагает меры по сокращению затрат, потерь и утечек.

В жилищной сфере не удалось в полной мере воспользоваться преимуществами развития конкурентных рынков управления и эксплуатации жилья, поскольку в условиях нестабильного и недостаточного финансирования оказалось невозможным добиться полноценных договорных отношений. Неспособность органов местного самоуправления выполнять свои договорные обязательства привело к повсеместному рецидиву административного принуждения.

Невыполнение бюджетом своих обязательств и отсутствие эффективных и прозрачных процедур формирования и изменения тарифов обусловливают непривлекательность отрасли для частных инвестиций. Между тем большинство проектов модернизации жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры потенциально являются коммерчески привлекательными, имеют относительно короткие сроки окупаемости. Создание условий для притока частных инвестиций могло бы кардинально изменить финансовое положение отрасли в долгосрочной перспективе.

Все это свидетельствует о наличии системного кризиса в отрасли и межотраслевого характера возникших проблем, для преодоления которых требуется взаимосвязанная по направлениям и уровням программы действий.

2. Актуальные проблемы и задачи реформирования
жилищно-коммунального хозяйства
Российской Федерации

Основные направления реформирования жилищно-коммунального хозяйства были достаточно четко определены в концепции реформирования ЖКХ 1997 года, но в действительности не получили должного развития по ряду объективных и субъективных причин, таких как несовершенство законодательной базы, отсутствие финансовых средств в местных бюджетах на развитие и воспроизводство основных фондов отрасли.

Перевод жилищно-коммунального хозяйства в бездотационный режим функционирования

В настоящее время все слои населения вне зависимости от их доходов оплачивают содержание, эксплуатацию жилья и коммунальные услуги по единым тарифам. Можно с полным основанием назвать эти тарифы “льготными„, поскольку они покрывают лишь часть затрат коммунальных предприятий. В среднем платежи населения составляют 40–50% в общих затратах коммунальных предприятий на производство и поставку услуг. (Наиболее бедные семьи получают субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг, поскольку не могут оплатить даже эту часть издержек предприятий. Доля этих семей в среднем по России не превышает 7%). Другая часть расходов предприятий финансируется из бюджетов разных уровней. В подавляющей части — местных.

В результате жилищно-коммунальное хозяйство в той или иной форме использует бюджетные дотации. В настоящее время они осуществляются в двух видах.

Во‑первых, это субсидии (компенсации) низкодоходным слоям населения.

Во‑вторых, это неявное субсидирование через искусственное занижение тарифов. В этом случае дотации поступают непосредственно на предприятия ЖК комплекса.

Реформирование системы оплаты жилья и коммунальных услуг было законодательно оформлено в 1993 году. Тогда предполагалось, что жилищно-коммунальное хозяйство перейдет в бездотационный режим функционирования к 1998 г., однако сроки перехода в бездотационный режим функционирования постоянно отодвигаются.

Разумеется, главной причиной, которая тормозила этот процесс, было падение средних реальных доходов граждан. Однако при этом не учитывается рост дифференциации доходов граждан. Наиболее бедные семьи получают адресную социальную поддержку (субсидии). В то же время семьи с доходами выше средних и обеспеченные семьи практически не замечают роста платежей, поскольку государство через дотации предприятиям держит тарифы на низком уровне.

При таком подходе основную массу дотаций получают высокодоходные слои, но не прямым образом, а через дотации предприятиям жилищно-коммунального хозяйства. Таким образом, происходит неявное субсидирование населения с высоким уровнем дохода, хотя они в этих субсидиях не нуждаются.

Процесс перехода отрасли в режим бездотационного функционирования может растянуться на неопределенное число лет, если не изменить систему оплаты жилья и коммунальных услуг, в основе которой лежит смешение систем адресных субсидий населению (беднейшие слои населения их уже получают) и системы государственных дотаций предприятиям, действующей в дореформенный период.

Новый подход предполагает полный отказ от дотирования коммунальных предприятий и переход к адресным жилищным субсидиям.

Основным принципом совершенствования системы оплаты жилищно-коммунальных услуг является социально и экономически обоснованное распределение адресных субсидий в соответствии с доходами домохозяйств.

Критерии оптимизации системы финансирования содержания жилья и предоставления коммунальных услуг:

— обеспечение социальной защиты семей с низкими доходами при оплате жилья и коммунальных услуг;

— сокращение расходов бюджетов на дотирование жилищно-коммунального хозяйства;

— предоставление субсидий нуждающимся, а не всем группам населения, как это происходит сегодня через механизм дотирования предприятий.

Социальная защита населения

Как уже отмечалось выше, в ходе преобразований сложилась социально несправедливая система оплаты за жилье.

Для изменения такого положения дел необходимо изменить законодательство в части предоставления льгот отдельным категориям граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг, увязав предоставление льгот с адресной поддержкой малоимущих граждан.

Следует обратить внимание на основные недостатки действующей системы льгот:

— предоставление льгот преимущественно по категориальному принципу, независимо от материального положения их получателя;

— недостаточный учет материального положения получателей льгот, их возможность обеспечить собственное благополучие благодаря личным усилиям. Как результат — социальное иждивенчество, пассивность и маргинализация общества;

— отсутствие четкого разграничения полномочий и ответственности по предоставлению льгот между федеральными, региональными и муниципальными органами власти. Это приводит к “размыванию„ ответственности за предоставление и финансовое обеспечение льгот;

— отсутствие определенных источников финансирования льгот отдельным категориям населения, а в ряде случаев — разграничения источников финансирования различных льгот.

Основная часть льгот, в том виде, как они существуют сегодня, должна быть отменена. На первом этапе, в соответствии со ст. 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, следует приостановить предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг для работающих категорий льготников (например, для прокурорских работников, судей, милиции, военных) ввиду недостаточности средств федерального бюджета. Это позволит осуществлять адресную социальную защиту наиболее незащищенных категорий граждан (ветеранов, инвалидов и т. п.).

Усиление адресной социальной защиты населения должно проводиться посредством ликвидации механизма прямого бюджетного дотирования предприятий ЖКХ, как одного из самых неэффективных форм финансирования, и перехода к адресной социальной защите населения через развитие программы жилищных субсидий.

Программа жилищных субсидий должна быть основана на дифференцированном подходе к платежеспособной возможности населения, которая весьма различается не только на региональном уровне, но и внутри отдельно взятого региона.

По имеющейся статистике, уровень доходов, расходов и финансовых накоплений отдельных категорий граждан уже сегодня позволяет построить математически точные зависимости для установления корректных стандартов собственных расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг, установленных на федеральном уровне, для определения величины трансфертов регионам из фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Совершенствование структуры управления коммунальным комплексом

Повышение эффективности использования средств бюджета и населения, направляемых на предоставление жилищно-коммунальных услуг населению, повышение ответственности жилищных и коммунальных предприятий перед органами местного самоуправления, нанимателями и собственниками жилья за качество выполняемых работ и предоставляемых услуг является первостепенной задачей на данном этапе реформирования жилищно-коммунального хозяйства. И решение этой задачи видится, прежде всего, в совершенствовании структуры управления жилищно-коммунальным комплексом.

Начинать здесь следует с разграничения:

— полномочий, закрепленных непосредственно за собственником;

— функций управления, которые могут исполняться службами заказчика (управляющими компаниями), в том числе привлекаемыми на конкурсной основе;

— функций обслуживания, которые должны быть переданы специализированным подрядным организациям на конкурсной основе.

Разделение функции заказчика и подрядчика на оказание услуг по обслуживанию жилищного фонда должно сопровождаться совершенствованием бухгалтерских инструкций и налогового законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства. В противном случае возникает дополнительный налог на добавленную стоимость (НДС) и все усилия местных властей направлены не на дальнейшее совершенствование договорных отношений и развитие конкуренции, а на изобретение форм договоров с подрядчиками для ухода от НДС.

Совершенствование системы регулирования тарифов
на жилищно-коммунальные услуги

Одной из основных целей реформирования жилищно-коммунального хозяйства является рационализация и снижение издержек на производство жилищных и коммунальных услуг, удовлетворяющих определенным качественным параметрам.

Существующая система ценообразования делает практически невозможным привлечение инвестиционных ресурсов для развития отрасли. Поскольку нормативный уровень рентабельности в большинстве случаев устанавливается произвольно, в тарифах никак не учитываются реальные потребности предприятий для финансирования инвестиций в основные и оборотные средства, погашения кредитов, процентов по ним и т. д.

Отсутствие четких представлений о конечном потребителе жилищно-коммунальных услуг привело к созданию социально несправедливой системы оплаты за жилье и коммунальные услуги.

Утверждение федеральных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг не стало основой межбюджетных отношений всех уровней. В результате не возникло общей финансовой заинтересованности в снижении затрат на жилищно-коммунальное хозяйство и увеличения доли населения в оплате жилищно-коммунальных услуг.

Увеличение тарифов на энергоресурсы и железнодорожные перевозки без одновременного приведения в соответствие тарифов на жилищно-коммунальные услуги привело к росту долгов предприятий жилищно-коммунального хозяйства перед предприятиями, поставляющими энергоресурсы.

Необходимо на местном уровне создать условия для регулирования деятельности естественных локальных монополистов, поскольку сегодня нет реальных и прозрачных механизмов воздействия на тарифы со стороны органов местного самоуправления, которые ближе всего к потребителю. При этом необходимо согласование действий по регулированию тарифов на федеральном, региональном и местном уровне в рамках установленных компетенций.

Формирование реального собственника жилья

Приватизация отдельных помещений внутри многоквартирных жилых домов только усугубила бесхозное положение жилищного фонда, т. к. проблема правоотношений в жилищной сфере резко обострилась. Программа приватизации жилья должна иметь целью обретение единого хозяина на многоквартирный дом, имеющего экономическую и юридическую заинтересованность в его сохранности и воспроизводстве. Должна быть активизирована работа по созданию товариществ собственников жилья и других объединений собственников жилья. Наличие единого хозяина на строение в целом не исключает наличия отдельно взятых собственников на жилые и нежилые помещения этого строения.

Необходима разработка и внедрение механизмов обязательного страхования в жилищной сфере, предполагающей как страхование ответственности за причинение вреда в результате ненадлежащей эксплуатации, технического обслуживания и ремонта объектов жилищно-коммунального хозяйства, так и страхование имущества собственником.

Создание системы рационального ресурсопотребления

Важнейшим звеном реформирования жилищно-коммунального хозяйства должно стать снижение издержек на производство и обеспечение надежного и устойчивого функционирования жилищно-коммунального комплекса. Эту цель можно достигнуть только широким внедрением долговечных материалов, передовых технологий, экономичного и надежного оборудования, повсеместного применения приборов учета и регулирования энергоресурсов.

В настоящее время деятельность предприятий жилищно-коммунального хозяйства продолжает сопровождаться большими потерями ресурсов. Действующий в отрасли хозяйственный механизм, не стимулирует снижение затрат. Предприятия не имеют ни ощутимых стимулов, ни финансовых возможностей по замене в необходимых объемах устаревшего оборудования и изношенных основных фондов.

Снижение себестоимости услуг положительно скажется не только на состоянии самого жилищно-коммунального хозяйства и снижении расходов консолидированного бюджета, но и на повышении конкурентоспособности предприятий через снижение себестоимости их продукции, так как компенсация недоплаты населения за услуги жилищно-коммунального хозяйства происходит не только за счет бюджета, но и за счет перекрестного субсидирования (население платит по меньшим тарифам, чем предприятия).

Снижение затрат производителей жилищно-коммунальных услуг является принципиальной проблемой в вопросах реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования тарифной политики.

Обеспечение государственного регулирования
и контроля за ходом реформы

Успешное проведение реформы жилищно-коммунального хозяйства во многом зависит от позиции государства. Принимая во внимание социально-экономическое и политическое значение проводимых в жилищно-коммунальном хозяйстве реформ, существует настоятельная потребность осуществления мониторинга в рамках программы за реальностью прогнозов, ходом реформы, обоснованностью корректировки отдельных положений, а также оценки возможных последствий от реализации принимаемых решений, выработки согласованных действий, учитывающих интересы всех слоев населения.

Стабилизация положения дел в сфере предоставления коммунальных услуг требует от государства:

а) усиления мер по социальной защите населения при ликвидации дотационности жилищно-коммунального хозяйства;

б) разработки порядка погашения имеющихся долгов бюджетов и бюджетных организаций перед предприятиями жилищно-коммунального комплекса;

в) проведения четкой ценовой и тарифной политики на услуги предприятий-монополистов энергетического комплекса;

г) оказание финансовой поддержки наиболее приоритетным проектам модернизации жилищно-коммунального комплекса, имеющим основное значение для жизнеобеспечения населения;

д) проведение продуманной информационной политики о реформировании жилищно-коммунального хозяйства.

Важность разработки Программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации состоит в том, что необходимы коренные, принципиальные изменения в системе жилищно-коммунального хозяйства. И точкой приложения усилий по преобразованию жилищно-коммунального хозяйства должны стать конкретные субъекты федерации и муниципальные образования.

Таким образом, решение существующих проблем жилищно-коммунального хозяйства возможно только при условии выполнения всего комплекса мероприятий, так как данные проблемы взаимосвязаны.

3. Концептуальные условия реформирования жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации

Рассмотрев круг практических проблем и задач реформирования жилищно-коммунального хозяйства, необходимо выделить ряд концептуальных условий реформирования, дающих системное представление по указанным преобразованиям. Перечень предлагаемых концептуальных условий, по мнению рабочей группы, не является исчерпывающим, но достаточным для того, чтобы начать коренное преобразование жилищно-коммунального хозяйства, превратив его в цивилизованную и конкурентоспособную отрасль жизнеобеспечения деятельности наших сограждан, соответствующей требованиям XXI века.

Первое условие. Наличие и единство политической воли органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления для проведения указанных преобразований. Каждый — от Правительства Российской Федерации и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации до главы муниципального образования, от Федерального Собрания Российской Федерации и законодательного органа субъекта Российской Федерации до представительного органа местного самоуправления — должны быть единомышленниками в этом сложном социальном преобразовании.

Важно также прийти к выводу о том, что преобразование жилищно-коммунального хозяйства — это не проблема, существующая только для центра, а это вопрос, по существу, жизнеобеспечения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В связи с этим, основные финансовые и организационно-правовые ресурсы необходимо сконцентрировать на указанных уровнях, иными словами, должен быть принят региональный вектор преобразований, где и необходимо учитывать специфику климатических, экономических и финансовых условий субъектов Российской Федерации.

Второе условие. Нужно осознавать, что при несформировавшемся среднем классе, коренное преобразование жилищно-коммунального хозяйства, особенно в начальной стадии, скорее всего столкнется с негативной оценкой со стороны большинства российских граждан. Экономическая реальность и демографическая структура населения также будут провоцировать склонность к подобной оценке. Эти обстоятельства послужат определенным экзаменом на гражданское мужество и зрелость всех политических, государственных и общественных институтов, сформированных после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года.

Отношение граждан и их оценка преобразования жилищно-коммунального хозяйства во многом будет определяться продуманными, согласованными и понятными действиями органов государственной власти и местного самоуправления. Потребуется широкая и честная разъяснительная работа. Только в этом случае начавшиеся преобразования могут получить поддержку большинства наших граждан.

Третье условие. Коренное преобразование должно быть реально осуществимо, то есть по количеству и качеству мероприятий, по времени и стадиям его осуществления, по средствам и формам реализации оно должно быть исполнимо в своей последовательности.

Исходя из этого, мы уже в начале преобразования жилищно-коммунального хозяйства должны ясно отдавать себе отчет, что впереди нас ждет трудная, долгая и кропотливая работа.

Четвертое условие. Практическое преобразование жилищно-коммунального хозяйства должно начаться с подготовки и принятия новой нормативно-правовой базы федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, закрепляющей в себе идеологию государственного подхода в решении указанной задачи.

Необходимо провести серьезный правовой аудит законодательства Российской Федерации о жилищно-коммунальном хозяйстве, а потом осуществить его законодательную реконструкцию.

На уровне Российской Федерации подготовить и принять рамочный федеральный закон «Об общих принципах организации жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации», в котором наиболее системно прописать идеологию государственного подхода в разрешении указанных проблем.

Одновременно с ним, в пакете следует разработать нормативно-правовые акты, направленные на изменение и дополнение существующего федерального законодательства, приведя его, таким образом, к уровню современных требований. А затем на базе усовершенствованного федерального законодательства, на уровне субъектов Российской Федерации подготовить и принять соответствующее законодательство о жилищно-коммунальном хозяйстве, “прописывающее„, по существу, схему практических действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их взаимодействие с органами местного самоуправления в решении конкретных задач на территории конкретного субъекта Российской Федерации.

Пятое условие. Принципиальное положение, от реализации которого будет зависеть успех или неуспех коренного преобразования жилищно-коммунального хозяйства, состоит в том, чтобы основное финансовое бремя затрат, обусловленных проведением указанной модернизации, легло на плечи наиболее обеспеченных социальных слоев населения страны. Мы должны прийти к положению, когда гражданин — собственник жилого помещения будет исполнять финансовые обязательства трех видов: во‑первых, платить налог на имущество (в дальнейшем — налог на недвижимость), во‑вторых, содержать его, производить текущий капитальный ремонт и др., в‑третьих, оплачивать коммунальные услуги по факту. Таким образом, в полной мере исполнять обязанности собственника имущества предусмотренные Гражданского кодекса Российской Федерации. В точно таких же условиях должна действовать организация-собственник жилого помещения.

Шестое условие. Проведение жесткой политики ресурсосбережения, и в первую очередь, экономической. Идея ресурсосбережения, и не только в жилищно-коммунального хозяйства, должна стать национальной идеей в строительстве современной России.

Требуется, во‑первых, ограничить допуск на строительство жилья, объекты культурного и социально-бытового назначения, а также тепло-, водо- и электросетей, которые по своим нормам эксплуатации не соответствуют современным требованиям режима ресурсосбережения. Необходимо срочно разрабатывать и принимать такие строительные нормы и правила, которые в наших условиях наиболее оптимально соединяли бы в себе идею ресурсосбережения со стоимостью вводимых объектов жилищно-коммунального хозяйства.

Во‑вторых, рыночная стоимость тепло-, водо-, энергоресурсов должна самым объективным образом стимулировать собственника жилого и нежилого помещения, а также нанимателя и арендатора к установлению контрольно-измерительных приборов использования этих ресурсов.

В‑третьих, государство должно определить свое отношение к политике коммерческого освоения районов Крайнего Севера и приравненных к ним территорий. Одно дело, когда речь шла о плановом ведении социалистического хозяйства, и другое — когда речь идет о коммерческой выгоде конкретных хозяйствующих субъектов, которые, как правило, в этих районах являются градообразующими.

В‑четвертых, государство в законодательном порядке должно стимулировать меры организации государственного контроля и самоорганизации общественного контроля населения за рациональным использованием тепло-, водо- и энергоресурсов.

Идея ресурсосбережения действительно станет национальной идеей лишь тогда, когда каждый из нас поймет, что любое нерациональное использование ресурса есть хищение у самого себя и у будущих поколений соответствующих материальных благ, только тогда в России коренные преобразования в ЖКХ станут необратимыми.

Седьмое условие. Укрепление правовых основ дисциплины и ответственности в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Речь идет об укреплении бюджетной и договорной дисциплины и усилении ответственности должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, решений представительных органов муниципальных образований в части регулирования деятельности жилищно-коммунального хозяйства.

Укрепление дисциплины и ответственности в полной мере должно коснуться граждан-собственников жилых помещений, а также их нанимателей и арендаторов за неисполнение или ненадлежащее исполнение финансовых обязательств, предусмотренных законом и (или) договором.

Нужно решать вопрос об увязке решений по изменению тарифов на услуги естественных монополий с нормативно-правовыми актами о бюджете на следующий финансовый год.

Жесткое решение проблемы исполнения бюджетных и договорных обязательств, прежде всего, перед жилищно-коммунальным хозяйством, станет главным сигналом как для населения, так и для предприятий (организаций) внебюджетной сферы, указывающим на приход времени, когда неисполнение договорных обязательств, прежде всего в жилищной сфере, будет серьезно наказываться.

Восьмое условие. Организация и управление жилищно-коммунальным хозяйства Российской Федерации. Как известно, в условиях дефицита финансовых ресурсов совершенствование организации и управления являются наиболее эффективными инструментами в достижении материального успеха. Представляется целесообразным в законе закрепить права и обязанности основных уровней структуры организации и управления жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации:

— федерального;

— субъекта Российской Федерации;

— муниципального образования;

— хозяйствующего субъекта;

— форм самоорганизации населения.

В процессе обсуждения этого вопроса на заседаниях рабочей группы сложилось единое мнение о необходимости создания комиссии Правительства Российской Федерации, во главе которой должен стать, в силу социального значения данного преобразования жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, сам Председатель Правительства Российской Федерации либо его заместитель.

Создать данную комиссию и утвердить соответствующее Положение о ней необходимо уже в ближайшее время, с тем, чтобы комиссия начала интенсивно разрабатывать и подготавливать проекты нормативно-правовых актов, а также обеспечивать проведение соответствующей государственной политики в сфере организации управления жилищно-коммунальным хозяйством. Подобного рода комиссии должны быть созданы на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Особое внимание следует уделить развитию правовых основ форм самоорганизации населения. Здесь, наряду с уже существующими товариществами собственников жилья, а также иными формами объединений собственников жилья, должны быть созданы условия для появления различного рода союзов, ассоциаций нанимателей и (или) арендаторов жилья. Должна неизмерима укрепиться роль комитетов территориального общественного самоуправления. Иными словами, наши граждане должны иметь такой правовой ресурс в демонстрации своей позиции по отношению к своим контрагентам в сфере жилищно-коммунального хозяйства, чтобы они могли во всеоружие отреагировать на любое действие своих «визави». Роль государства в этих обстоятельствах состоит в том, чтобы научить своих граждан, сказав им честно, что бесплатной раздачи услуг не будет ни в ближайшем, ни в отдаленном будущем.

Девятое условие. Финансовое обеспечение реформирования жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.

Проведение указанного преобразования, по различным экспертным оценкам, будет стоить примерно от 500 до 600 миллиардов рублей.

Во‑первых, не стоит рассчитывать на получение иностранных кредитов и займов под гарантию Правительства Российской Федерации. У нас должна быть одна четкая установка — мы можем рассчитывать только на свои собственные силы. И начать эту проверку сил с проведения фронтальной инвентаризации расходов и доходов жилищно-коммунального хозяйства по всем уровням бюджетной системы Российской Федерации. Особое внимание уделить работе с кредиторской задолженностью жилищно-коммунального хозяйства.

Во‑вторых, необходимо решение проблемы задолженности органов государственной власти и муниципальных образований перед жилищно-коммунальным хозяйством.

В‑третьих, приступить к пересмотру и отмене различного рода привилегий и льгот, предоставленных гражданам в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Государственное вспомоществование должно предоставляться лишь только тем гражданам и их семьям, которые объективно нуждаются в этой помощи и уже сами не в состоянии ее себе оказать. Считаем принципиальным отменить все привилегии и льготы в сфере жилищно-коммунального хозяйства, предоставляемые гражданам в связи с характером их служебной и профессиональной деятельности. Речь, прежде всего, идет о государственных и муниципальных служащих.

В‑четвертых, начиная с 2002 г. в нормативно-правовых актах о соответствующих бюджетах по всем уровням бюджетной системы закрепить и (или) рекомендовать выделение субвенций на развитие жилищно-коммунального хозяйства в определенных параметрах, а также посредством внесения изменений и дополнений в законодательство о бюджетной классификации более четко прописать строку “жилищно-коммунальное хозяйство„ и, собственно, “коммунальные услуги„.

В‑пятых, финансовые ресурсы, необходимые для реформирования жилищно-коммунального хозяйства, примерно на уровне 80–85% должны формироваться и распределяться между двумя уровнями бюджетной системы, а именно, бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета муниципального образования.